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深圳公交：在变革中求突破 |
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对2005年的深圳公交业来说，深圳公交集团改制的反响不可谓不大。作为目前世界上规模最大、盈利状况最好的巴士公司之一，香港九龙巴士控股有限公司在与深圳公交集团合资运营深港两地的过境穿梭巴士的基础上，进一步进军深圳公交市场，参股深圳公交集团，在改制后成立的深圳巴士集团股份有限公司中持股35%。
原来的深圳公交集团是深圳市规模最大的一家城市公共交通企业，截至改制时该公司拥有124条公交线路，营运车辆3500多辆，年客运量可达到6.3亿人次。深圳市领导把此次合作称为“强强联合”。
需要怎样的路？
坐公车＝挤公车，这似乎已成为大家默认的现实。尤其是上下班的高峰期，搭公车就意味着沙丁鱼似的人挤人。据深圳政府公布的信息，近年来，深圳交通量年均增长22％，远远高于道路基础设施的建设速度。交通不畅已成为这个城市所有人关注的问题。
普遍的看法是，深圳的道路建设速度赶不上交通发展的需求。但在紧邻我们的香港，全港岛面积不足1100万平方公里，人口却有700万，真正是“弹丸之地”。然而，这里却少见类似北京、台北等地那种“大塞车”的通病，整体交通状况也比深圳好得多。可见，要解决交通堵塞问题，关键不在于路要有多大、多宽。
深圳市交通局运政监督分局俞力局长也认为，解决城市交通拥堵问题，并不是道路越多越宽越好。城市交通讲究的是安全和“通达性”，百姓出行，能便捷地到达目的地是根本，并不是只讲速度。公交系统结点很多，过了这个结点，下一个还是要等，所以应该追求整个系统运行的便捷、有效性，而不是某一段路、在某几个结点的运行效率。
垄断与专营
长期以来，内地的公交一直是由国家统一经营管理。这种机制造成的后果正如深圳巴士集团董事长郑伟南所说：“必然形成经营上的依赖性，导致管理意识的淡化，再加上管理技术落后，便无可避免地派生出公交运力利用和企业经济效益的 低效，同时也带出公交运力短
缺与运力浪费、公交企业资金短缺与资金浪费两对相悖的命题，其后果必然是社会乘车难问题的加剧和企业发展困境的加剧。”
但是，公用事业的特点决定了其经营管理必然需要“垄断”，问题的根本在于究竟是行政“垄断”还是市场“垄断”。中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授认为，在行政垄断下，职能部门很容易将公用事业服务与强制权联系在一起。把公用事业交给企业去做，至少可以对消费者服务得更好一些；此外，政府往往不注重盈利，很多时候会造成成本过高，而企业则有动力降低成本，从而在价格上有利于大众。深圳中南运输集团的张春平总经理在接受记者采访时，为记者详细分析了深圳几家公交企业改制的不同情况。他认为，尽管几家企业的情况各不相同，但有一点是相同的，那就是国有股都或多或少减少了在这些企业中持有的股份。“原先的国有体制适应不了市场机制，公交行业也是一样，国有、国营不一定适应市场机制。”
郑伟南一直提议实行公交经营权的专营，他认为“公交企业的特殊性，要求必须为其提供一个稳定的经营环境，才能得以稳步发展，西方国家以及香港的成功经验都已充分证明了这一点”，“政府为城市公共交通这一特殊行业提供一个良好的经营环境，并同时给予一系列的优惠政策和扶持措施”，而“公交企业通过改善经营管理，减轻对国家的依赖，渐次将公交企业引导入市场经济的发展轨道”。专营与原先的垄断最大的不同就在于，专营是由政府通过投标或综合评价，选定一家公交企业在一定区域或一定线路上实行公共交通的独家经营，其他非专营企业不得参与竞争，而且，政府在特许经营授权时，必须与企业签订严格的协议，规定双方的权利和义务以及违约惩罚。同时通过法规把制度结构与各方面的激励联系起来，使企业得到有效规范，并获取应得利益。很明显，这种体制更适合现代城市公交业发展的需求。
但事实并非如此简单。在深圳，公交专营的试验就并非一帆风顺，比如，改制后的深圳巴士集团就在专营问题上遇到困难。深圳巴士集团企管部经理董宏君告诉记者，该集团与政府并未签署有关特许经营的双向协议，只是在授权书里写上了企业单方面的承诺，其他两家特许经营企业也是如此。
政府承诺的缺乏，使巴士集团在运营中遇到了一些困难。董宏君告诉记者：“我们常说‘政府请客，企业埋单’。政府规定，学生坐公交车半价，老人、军人、残疾人免票，还要求我们对发动机进行环保改造，并许诺对这些给予补贴，但却往往不能及时兑现。”
经营管理机制上的矛盾还不止于此。郑伟南就深有感触：“我国公共交通由交通、 城建两个部门分而治之，各自发牌发证，互相争抢管理权限，造成城市公共交通管理上的人为混乱，不利于城市公交的发展。”这恐怕不止是他个人的感触、深圳公交集团的感触，更是深圳所有公交企业的感触、内地所有公交企业的感触。
改制，改的是什么？
深圳市政府为此次包括公交业在内的公用事业改制定下的目标是：通过出让国有股权，采取国际招标的方式，达到国有股减持，引进外资、健全企业的法人治理结构和引进国外先进管理体制的目的。而香港九龙巴士在进入后，也宣称要将管理理念和管理模式输入
深圳巴士集团。
那么，与深圳紧邻的香港在思想和观念上有什么值得深圳借鉴的地方呢？
在香港，不管是政府运输管理部门，还是各运输企业，都有自己的一套明显区分于别人的VI（视觉识别）系统，在使用上，处处强化突出自己标志和标准色，如九龙巴士红色，新世界巴士橙色，城市巴士红黄蓝。而在深圳的街头，除非你很细心地观察，否则根本发现不了几乎是同样颜色的中巴是属于不同公司的。
在深圳坐公交车的人都深有体会，坐车前需要提前准备好一把零钱，否则就会很麻烦。记者就曾经多次因为刚好没零钱，上车之后只好找别的乘客兑换零钱。但是有时别的乘客带的零钱也不多，你就只能等下一站的乘客上车时再找回零钱了。
还有，深圳的公交企业其实也不是没有便于乘车的公交IC卡，但是，知道的人却不多，街上挤公车的人们大多还是攥着一手零钱……而在香港，像九龙巴士集团推出的八达通IC卡已成为当地人们出行的必备，所有的九龙巴士也都装上了八达通收费系统。
很多东西看起来微不足道，但管理上的不同恰恰就从这些具体而微小的事情上体现出来。
此次香港九龙巴士入股深圳公交，另一个目标是让新成立的深圳巴士股份有限公司在香港上市。公交企业上市在香港并不少见，因为公司上市后，股票的价格涨跌与企业的经营业绩密切相关。这就给上市巴士公司施加了强大的社会压力，
使其不得不加强管理，创造利润，而企业的盈利又与巴士服务质量直接相关，只有方便、快捷、服务质量好，乘客才愿意坐你的车。可以说，这也是香港政府管理公交业在经济效益与社会效益上找到了最佳的结合点和平衡点。但是，以中国内地目前的公交业发展现状，公交企业一旦上市，如果光做公交经营的话，无疑是很危险的。这就要求公交企业必须实行多元化经营。最近几年，深圳的一 些公交企业像深圳公交集团、中南运输，已经开始这方面的尝试。深圳公交集团（现深圳巴士股份有限公司）已涉足广告、房地产开发、商贸、旅游等行业，中南运输也建立了汽车租赁、汽车修理、旅游等下属企业。
伴随争议的变革之路
据了解，深圳当年引进战略投资者采用的是“招标招募”方式。深圳市国资委企业改革处的伍先铎处长说：“这个词是我们自己想出来的，它在国外叫‘私募融资’”，所谓“招标”，就是公开向社会表明需要引进战略投资者，并强调其必须是国际知名企业，且
符合严格的资格要求；而“招募”则是通过谈判确定最后的选择。
然而，这种方式受到了普遍质疑，不少业内人士和专家指责其“太不透明，太不公平”：“不公开招标，没人知道他们谈了些什么，达成了什么条件。”
2003年，深圳市政府出台《深圳市公用事业特许经营办法》，对特许经营相关情况，包括政府监管、价格调整程序、企业义务等作出了规范性规定，并于当年5月1日起施行。同年，市政府分别授予燃气集团、水务集团和公交集团30年的管道煤气、自来水供应及污水处理和公交业务特许经营权；另外，企业在特许经营权到期后可申请延期两次，每次时间为5年～10年。深圳由此成为国内首个进行公用事业特许经营改革的城市。
然而，两年来，围绕这一改革，各方人士争议不断，以至于为《草案》征求意见的3次座谈会，几乎都演变成了对公用事业特许经营现状的“声讨会”，会上甚至有人指责相关部门“一纸合同就把子孙后代都卖了”。
深圳综合开发研究院战略研究中心主任、研究员冯苏宝认为：“深圳对公用事业特许经营进行立法无疑是一项重大的改革举措，但由于此项改革的实践与立法举措在决策流程安排上存在着龃龉之处，造成了立法内容的前提性甚至是根本性的缺失。
“在2002年，深圳将供水、水务、燃气、电力、公交等公用事业不加区分地统统放开，进行市场化改革，并进而采取“招募”方式引进了外来资金，签下了30年或50年的经营期限。这引起了三大问题。一是因没有进行分类划界而犯了公用事业改革之忌，其后果将是锐化公正、平等方面的社会伦理性问题；二是整个事态存在着既成事实与立法之间的矛盾；三是有关实践的内容超出了深圳以及我国法制管理的现实条件，例如超长的经营期限。尽管深圳的立法当局决心采取各种监管控制措施，在制度上堵塞各种漏洞，推动公用事业的改革向前发展，但由于上述三大问题的存在，在现有的“语境”中，恐怕很难通过一种修修补补的方式实现其抱负。
“深圳在这一领域已置身于一种极其复杂和困难的境地，也是一种前沿之境，要想在此项改革，特别是法制领域取得真正的进展，不仅要有锐意寻求突破的勇气和魄力，更要拿出智慧和创造力来。”
深圳是个充满朝气与活力的城市。这里的发展可以用日新月异来形容。在许多方面深圳可以说比起香港甚至国外著名的大都市都不逊色。但是，这个城市的每个人都不能不承认，深圳的交通，尤其是公共交通，与紧邻的香港以及国外都有很大的差距。便捷、舒适的交通是每个城市里所有人的希望，生活在深圳的人们自然也不例外。构建现代化的城市公共交通，不仅是所有深圳人的梦想，也是所有深圳人努力的方向。深圳公交，正在变革中寻求蚕蛹化蝶的突破。
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